观察 | 民办教育促进法实施条例真的来了吗?

  • 作者:姚侃
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近日,多家较为权威的教育类微信公众号对网传的《民办教育促进法实施条例》进行了披露报道,尽管官方媒体尚未正式发布相关信息,但我们仍然有理由相信,民办教育的新法新政已然揭开神秘面纱。本文将从新版《实施条例》的出台过程、修订完善情况、核心条款梳理等方面进行初步分析,以期与同行共同探讨新法新政背景下民办教育的发展趋势与动态变化。

 

5月11日,港股K12教育版块再度大跌,睿见教育、天立教育分别大跌18%和17%,成实外教育跌9.9%,枫叶教育跌7.2%。整齐划一的下摆动作,通常都是民办教育又有新政袭来的信号。

恰恰在5月10日晚,不少民办教育同仁圈子中开始流转一份由李克强总理于4月7日签发的国务院令(第741号)。这一国务院令,公布了修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,将于2021年9月1日起施行。

次日的股市风云,是不是在一定程度上间接证实了此份文件并非空穴来风,而是已经悄然出台了呢?

一、姗姗来迟的“定心丸”

熟悉法律、政策的朋友应当知道,法律是由全国人大或全国人大常委会制定,具有最高的法律效力。《实施条例》是对法律的具体规定,是政府部门为实施法律而规定的操作规范或指导意见,属于规范性文件,同样具有法律效力。

第一部《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)于2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过后发布实施。与之配套的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)于2004年3月5日以国务院令(第399号)公布,时间间隔了1年零2个月。

新《民促法》于2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》第二次修正后正式发布实施。与新《民促法》配套的新《实施条例》,却是在2021年4月7日以国务院令(第741号)发布。新《实施条例》与新《民促法》出台时间间隔达到了4年零5个月,因此,说新《实施条例》姗姗来迟,一点也不为过。

业内人都知道,新《民促法》自2016年发布实施后,不少民办教育的优惠政策并没有及时兑现,很多分类管理的具体工作也没有按计划实施,各地民办教育工作在推进力度、实施效度、时间进度、区域均衡度上都打了折扣。这些问题的发生,与这份极具操作性的新《实施条例》久未出台有直接关系。尤其是新《实施条例》(修订草案)在2018年8月由司法部面向全社会公开征求意见以来,不少民办学校举办者观望、犹疑、担心、侥幸等多种情绪交织,众多专家学者在民办教育可有可无、何去何从、是死是活等重大问题上也陷入长时间的分析、猜测、预判、演绎的焦灼讨论中。经过2年半的等待,随着5月这份重磅文件的落地,我们相信,民办教育这艘体量庞大、吃水颇深的巨轮将穿越团团迷雾后开始加速航行。

二、变化颇大的民教新政

新《实施条例》共九章68条,与2004版的《实施条例》共八章54条相比,发生了较大变化。根据新学说对新旧《实施条例》条文的全面梳理,发现“原文保留”的约有9个条文,占比约13.2%;“非实质性修订”的约有3个条文,占比约4.4%;“实质性修订”的约有34个条文,占比约50%;“新增”约22个条文,占比约32.4%。换一句话说,8成以上的文本内容被更新了。

笔者又对新《实施条例》与2018年司法部发布的征求意见稿进行了对比,发现新增表述10多处,删除有关表述18处,经仔细分析,具有实质性政策调整或变化的内容亦多达10余处。除此之外,部分段落、文字的非实质性修改、删减或补充还有40余处。

综上所述,新《实施条例》修订完善的过程不仅耗时费力,而且在具体条款上更新、变化、调整的力度非常大,在一些关键问题或政策把握上做到了字斟句酌、慎之又慎,严谨规范、不留余地。

三、精准制导的政策新规

笔者经过分析与梳理,新《实施条例》与2018年的征求意见稿相比,在以下五个方面的内容安排,体现出更强的政策导向,更严厉的制度约束,也必将对现有民办学校未来的规范管理带来重大挑战。

(一)实施义务教育的民办学校的政策进一步收紧。

《实施条例》在实施义务教育的民办学校这一类别上强化了制度设计和法规约束。汇总起来,包括七个方面的规定:一是实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校,也不得转为民办学校。二是地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。三是任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。四是设立实施义务教育的民办学校,应当符合当地义务教育发展规划。五是实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,纳入审批机关所在地统一管理。六是实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试,不得提前招生。七是实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。

(二)公办学校举办或者参与举办民办学校的路子越走越窄。

公办学校举办或者参与举办的民办学校,在我国大部分地区都是当地民办学校的龙头老大。随着新《实施条例》的出台,一系列限制性规定将对这类民办学校的发展产生极大影响,有可能进入全面清理整顿时期。这些限制性规定包括:一是公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。二是公办学校举办或者参与举办民办学校,不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得仅以品牌输出方式参与办学。三是公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校,不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。四是公办学校举办或者参与举办的民办学校应当做到“五独立”(独立法人资格,相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍,独立进行会计核算,独立招生,独立颁发学业证书)。五是对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校,各级政府可对其收费制定最高限价。

(三)职业教育属性的民办学校具有良好的成长性。

新《实施条例》对于实施职业教育的民办学校释放出极大善意,这在以往的法律、法规和规范性文件中并没有如此明确的政策表达。这种积极信号体现在:一是实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素,举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。二是国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。三是实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校,可以按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。

(四)民办培训教育机构或有新的法律法规或管理制度在等着他。

2018年《实施条例》征求意见稿对于民办培训教育机构制定了一系列的规定,但在新《实施条例》中全部被删除,包括:民办培训教育机构的审批、开展的业务范围与内容、应当具备的办学条件、设立分支机构的规定、收费标准与收费周期等规定都消失殆尽。这一变化,令人不得不重新审视民办培训教育机构的特殊性和复杂性,进而猜测国家是不是有可能就此类民办培训性质的教育机构出台专门的法律法规加以约束和规范。

(五)违法办学的行为更加细化,违法办学的成本变得更加昂贵。

新《实施条例》在第八章“法律责任”部分,与2018年征求意见稿相比,明确了更多归属于违法办学的行为。比如:新增了民办学校举办者及实际控制人“收取与入学关联费用的”“未按时、足额履行出资义务,或者抽逃出资”“与实施义务教育的民办学校进行关联交易,或者与其他民办学校进行关联交易损害国家利益、学校利益和师生利益的”都属违法行为;新增了民办学校“未依法保障教职工待遇的”“未依法履行公示办学条件和教育质量有关材料、财务状况等信息披露义务的”“违反法律、法规增加收费项目的”也需要被处罚。

与此同时,对于违法办学行为,也制定了更为严厉的惩罚措施。比如:民办学校举办者或实际控制人存在违法办学行为,情节严重的,1至5年内不得新成为民办学校举办者或实际控制人;情节特别严重、社会影响恶劣的,永久不得新成为民办学校举办者或实际控制人。

 

面对新《实施条例》的到来,民办教育将面临哪些变化?不同类型的民办学校将如何适应政策调整?民办学校举办者又可以作出怎样的制度安排和策略设计来合理回应新法新政要求?同文教育研究院将围绕以下重要问题开展深入研讨,提出相应解决方案,供同行拍砖与参考。

1.实施义务教育的民办学校接下来怎么办?

2.公办学校举办或参与举办的民办学校出路在哪里?

3.分类管理要求下,是选择营利性民办学校还是非营利性民办学校?

4.能不能赶上政策利好去办职业教育类的民办学校?


姚侃,中山大学教育经济与管理专业博士,现任广州同文教育集团副总裁,同文教育研究院执行院长,长期从事教育发展规划、民办教育政策、教师队伍建设等领域研究工作。

联系方式:13825106125@126.com

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