【观察】民办义务教育5%控比政策不必过度解读

  • 作者:同文教育
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近期,社会上关于民办义务教育学校的讨论较多。尤其是网络上陆续出现了四川、湖南、江苏等省的发文,明确提出不再审批新的民办义务教育学校,调减民办义务教育学校在校生占比,其中省域内不超过5%,县域内不超过15%等内容。 这些文件,是各地对5月16日《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于规范民办义务教育发展的意见>的通知》的地方性、具体化的落实措施。

■ 对此,各级政府、教育行政部门、民办学校举办者、校长、教师等各类利益相关方均应客观看待和理性分析,不必过度解读、放大焦虑,力争读懂政策,理解政策,并且执行好政策。




一、保障适龄人口无差别接受免费义务教育是政府法定职责



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《义务教育法》第二条规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施。”


由此可见,免费九年义务教育是国家规定各级政府必须予以保障的法定职责,应无差别的覆盖全体适龄儿童和少年。换一句话说,各级政府应向适龄人口提供足够的公办义务教育学位数,从而让人民群众都能够实现子女就近入学、免费读书的教育需求。因此,从中央到地方提出民办义务教育的比例控制,实际上是各级政府落实《义务教育法》、履行法定职责、做好免费义务教育托底保障的必然要求,是地方政府责无旁贷的份内事,做不好是失职、做好了是应该。


二、5%的全国控比符合我国民办义务教育发展实际



根据教育部发布的统计数据,2005-2019年的15年间,全国民办义务教育学校在校生占比逐年提升,从2005年的4.47%提高到2019年的10.61%,增加了6.14个百分点。


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在这15年间,民办义务教育学校在校生数逐年增加,从2005年的761.36万增长到2019年的1632.31万,增长了114%;年增幅在3%-10%的区间波动,但近3年的增幅都超过了7%,特别是2018年与上年相比增幅为9.27%,达到了15年间增幅的最高值。


同期的公办义务教育学校在校生数,与适龄人口数呈正相关,表现为V型变化。从2005年的最高值1.627亿逐年下降到2014年的最低值1.267亿,再逐年增加到2019年的1.376亿,但2019年仍然比2005年减少了2500万个公办义务教育学位。


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综上所述,过去的15年,是民办义务教育规模持续发展的15年,在校生数翻了一番,占比从5%左右逐年提高到10%左右。随着我国经济社会发展和综合国力不断增强,为了更好地落实政府保障公平而有质量的义务教育的法定职责,国家在“十四五”规划开启之年提出全国5%的比例控制,符合《义务教育法》的基本要求,也是民办义务教育历经近20年发展后的价值归位和政策回调。






三、民办义务教育占比的区域差异分析



根据2018年全国教育事业发展数据统计结果显示,民办义务教育在校生占比存在显著的地区差异。民办小学在校生占比超过10%的省份有6个,由高到低分别为广东(22.46%)、河南(16.32%)、浙江(13.37%)、上海(13.33%)、海南(11.24%)和河北(10.84%),不超过5%的省份有15个;民办初中在校生占比超过15%的省份有7个,由高到低分别为山西(24.65%)、安徽(23.8%)、广东(22.92%)、河南(20.08%)、河北(18.67%)、浙江(17%)和上海(16.01%),不超过5%的省份有5个。“双超”(小学超10%、初中超15%)比例都很高的省份包括:广东、河南、浙江、上海和河北。


经初步分析,我们发现,民办义务教育学校在校生占比较高的地区具备两个较为明显的特征:一是该地区经济较发达、外来人口较多,属于沿海发达省份之一;二是该地区经济较为落后、人口基数较大,属于内地欠发达省份之一。


我们对广东的情况作了进一步的分析。据统计,广东省珠三角地区的东莞市民办义务教育学校在校生占比高达60%,中山、深圳也超过30%。大量从外省或外市的进城务工人员流入沿海发达地区城市,其子女都渴望在父母亲身边上学。这种人口净流入速度和规模都大大超出了区域财政的承受力和城市公办义务教育学校的承接范围,因此一大批收费低、条件弱、质量差的民办义务教育学校应运而生,满足了这一部分学生群体的入学需求。而与此同时,广东省东部经济欠发达地区的汕尾、汕头、揭阳等3个地级市民办义务教育学校在校生也达到20%左右,这与这些地区财政保障能力弱、实际人口出生率偏高的关系非常紧密,当地只能依靠社会力量办学来弥补公办学位不足的缺口。

广东上述两类地区民办义务教育学校现状,与全国的情况有较高的一致性,代表性很强。总体而言,不论是经济发达地区还是欠发达地区,这些地区民办在校生占比高,都与地方财力这一因素的关系最大。有钱的地区外来人口多,公共财政无法实现无差别全覆盖;没钱的地区生的孩子多,地方财政供养能力难以实现自给自足。这些地区大部分的民办学校都是低收费、低水平的学校,能提供的义务教育仅能满足 “有学上”的低层次需求,远未达到“上好学”的优质均衡要求。






四、民办义务教育学校在校生控比的政策着力点



降低民办义务教育在校生占比,需要依靠两个作用力:一是增加公办义务教育学位的推动力,二是减少民办义务教育学位的拉扯力。在具体推进策略上,地方政府将有可能按照这两个维度进行制度设计和工作部署。


一方面,多措并举增加城镇公办义务教育学位数。


一是大力推动城镇公办义务教育学校新建扩建,根据适龄儿童数量变动情况,提前布局规划,新建扩建一批义务教育标准化学校,作为公办义务教育学位增量的一个主要来源。

二是把一部分符合条件的民办义务教育学校转为公办学校,主要是将一批利用国有资产或公共资源举办的民办学校收回国有,特别是 “名校办民校”的这一类别有序转为公办学校。

三是完善政府购买学位政策,对于常住人口快速增长的地区,将随迁子女占比比较高的民办学校优先纳入政府购买学位范围,凡是承接政府购买学位服务的民办学校将大概率作为公办学校和公办学位纳入统计范围。

另一方面,严控民办义务教育学位增量。

一是停止审批新的民办义务教育学校,不再审批设立民办义务教育学校新校区,把学校数的增长归零。

二是加大对民办义务教育学校办学条件、师资配备、财务管理、学费标准、课程教学的监管力度,进一步压缩现有民办学校的招生规模,把近十几年年均3%-10%的在校生增幅压减下来。

三是有计划、有步骤关停一部分年检不合格、租赁到期或办学质量低下的民办义务教育学校,全面实现“有学上”向“上好学”的根本性转变。

结合过去15年民办义务教育在校生占比从5%逐步提升到10%的动态变化趋势来看,要顺利完成占比从10%调减到5%的全国性、约束性目标任务,笔者认为,各地应经历一个周期性、渐进式下调的政策实施与压力消化过程,而不宜采取壮士断腕式的突变式、运动式调整措施,主要原因仍然在于各级政府难以在短时间内解决因这一转变带来的巨额公共财政负担问题。

因此,在一定时期内(比如“十四五”期间)按照“分步实施、分省定标,有序调整、稳妥推进”的工作原则,将会是一条比较符合地方实际、且能有效贯彻落实中央精神的工作路径。





五、对民办义务教育学校未来前景的一点猜想



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民办教育存在的基本逻辑,不在于举办者要通过举办学校来一味谋取个人私利或不节制的赚取利润,而是它能为社会提供多层次、可选择的教育产品或服务,从而更好满足人民群众多样化的教育需求,哪怕是解决农民工的孩子想在城市边缘读上书的最底层诉求。因此,对于民办教育,党和政府提出“重规范、调结构、促优质”的治理思路是完全正确的。基于这个判断,笔者对民办义务教育学校的未来前景作出如下几个猜想:


一、今后一段时期,低收费、低水平、主要招收进城务工人员子女的民办义务教育学校将成为出清的主要对象。这类学校是伴随城镇化进程野蛮生长出来的,严重制约了一个区域义务教育优质均衡发展水平,必须被政府尽快清场或加速改良,让农民工子女在居住地有尊严、平等的接受能达到基准水平的义务教育。


二、未来能够存活并且可持续发展的,一定是优质、特色、规范的民办义务教育学校。民办学校只有在某些方面办得比公办学校更好,才能吸引家长和学生报读。因此,优质、特色始终是民办义务教育学校的核心竞争力。随着国家进一步加强监管力度,今后学校的举办者和校长要更加关注依法依规办学,在规范管理上下功夫,学校才能长治久安、打造品牌。

三、注重内涵品质、依托自身力量打造的优质民办义务教育学校,仍然有扩大规模、拓展空间的成长机会。随着这一轮全国性的暂停审批新校、治理整顿现有学校的规范清理工作完成,民办义务教育学校优胜劣汰的筛选机制将逐步建立。待新的发展格局和治理模式得到巩固加强后,优质、特色的民办义务教育学校有望得到政府全面认可,民办义务教育学校的审批通道将有可能重新开启。


YAO

KAN

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中山大学教育经济与管理专业博士,现任广州同文教育集团副总裁,同文教育研究院执行院长,长期从事教育发展规划、民办教育政策、教师队伍建设等领域研究工作。

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